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Monday, May 19, 2008



Todas estas prácticas las podemos considerar, como lo hace O´Donell (1996), dentro del concepto abstracto de particularismo, pues se oponen a la acción universalista y la racionalidad colectiva. Este particularismo, dentro del cual ubicamos la corrupción, es antagónico con una de las principales instituciones no sólo de la democracia, sino del republicanismo: la separación entre las esferas pública y privada.

Se confunden el interés particular con el interés general, las finanzas públicas con las finanzas privadas del funcionario. Lo público es también mío cuando me conviene, pero no es de nadie cuando es necesario que salga en su defensa como ciudadano. En ese sentido, se puede decir que los latinoamericanos estamos desde siempre muy acostumbrados a tener limpia la casa y sucia la vereda. En latinoamérica, en este capitalismo del tipo dependiente, el particularismo y la brecha entre el país real y el país legal están anclados en nuestra historia desde el comienzo, y constituye un factor integrante de su orden socioeconómico.

Nos gustaría remarcar que en estas sociedades, el reinado del particularismo hace más fácil al poderoso en general y al adinerado en particular influenciar y sesgar en su beneficio el proceso de toma de decisiones de la sociedad. En ese sentido, el reinado del particularismo se constituye en algunos casos como elemento integrante y fundamental de un régimen político para su correcto (aunque quizás denostable) funcionamiento.

La corrupción en el Estado y la Burocracia

Mucho se ha escrito sobre las fallas en el funcionamiento burocrático y el particularismo en el Estado. No enumeraremos aquí las distintas soluciones que se han planteado teóricamente para este problema práctico.

En cambio, plantearemos las limitaciones de un enfoque que tiene su correlato en los análisis ligeros del sentido común. Este enfoque, entiende los particularismos como patologías de un cuerpo enfermo, arcaico, que se resuelven mejorando las pautas de organización y sobre todo "modernizando" la estructura burocrática.

Además, ve a la burocracia como un sistema que produce bienes públicos al igual que una empresa produce bienes privados. Consecuentemente se ocupan en imaginar las condiciones bajo las cuales podría maximizarse su producto. Basan sus conclusiones en la distinción, perfectamente descripta por Oszlak (1981), entre racionalidad política y racionalidad técnica.

Mientras la racionalidad política sería apasionada, interesada, conflictiva e inconstante, la racionalidad técnica sería racional, aplomada, impersonal y estaría desinteresadamente entregada a un único objetivo fuera de todo conflicto. Así, solo se trataría de ver cuál es la falla técnica que merma la eficiencia en la producción, o cuál la interferencia "irracional" que provoca disfunciones en el sistema y aplicar el remedio.

Estas visiones parecen no comprender acabadamente el funcionamiento de la Burocracia y, sobre todo, lo que es el Estado.

Sostenemos aquí, con Oszlak, que los particularismos están alimentados por la contradicción de los roles del Estado.El Estado no es defensor del interés general, tampoco el instrumento de la clase dominante, ni el tercero que se para entre el capital y el trabajo como el reconciliador de las clases antagónicas, ni la expresión del Universal que se concretiza como materialización del Espíritu de la Historia. En cambio, creemos que el Estado es todas esas cosas a la vez.

El Estado posee una autonomía relativa. En efecto, esta institución cumple muchos roles, y se alterna en el cumplimiento de cada uno de esos roles predominantes a lo largo de la historia. Cada una de las anteriores interpretaciones del Estado eran estáticas, como imágenes fotográficas de algo que en realidad se encuentra todo el tiempo en movimiento. Lo cual hace imposible tener una visión acabada de su actividad en tan solo un momento.

El Estado y su Burocracia poseen y actúan según un rol formal, esto es, servir el interés general de la sociedad como realización de la idea de lo público. Este rol asume el Estado cuando se encarga de la producción de bienes, regulaciones o servicios que benefician a la sociedad toda, inclusive a largo plazo, o cuando se encarga de mejorar la posición relativa de los sectores desposeídos.

A su vez, el Estado actúa según un rol de garante del sistema capitalista en su conjunto, en tanto y en cuanto beneficia concreta y directamente (sobran estudios sobre la presencia empresarial en la burocracia y el Estado) los intereses de la clase dominante. Son las actividades de sus instituciones, de su aparato regulador, productivo y represivo que tienden a asegurar esa dominación y a solucionar los problemas coyunturales a los que el sistema se enfrenta.

Ejemplos de esta actividad van desde la construcción de infraestructura portuaria para que los empresarios puedan vender sus productos, pasando por la asistencia financiera, y terminando por la actividad represiva de las agencias de seguridad para el disciplinamiento de la mano de obra.Por último, existe un rol sectorial de la burocracia (desplazamiento de objetivos) que tiene que ver con la medida en que ésta se convierte en un grupo de presión, busca ser legítimo traductor e intérprete del interés general de la sociedad a la vez que persigue y defiende sus propios intereses. Ejemplos de estos intereses son: garantizar la expansión continua y la mayor autonomía operativa, la apropiación legítima de recursos adicionales, la obtención de mejores condiciones laborales, inmunidades, privilegios, etc.

El gran problema para entender al Estado es justamente que estos roles funcionan de manera superpuesta y en contradicción continua.

El Estado es un complejo institucional que no se sitúa por encima de los conflictos sociales sino que es cruzado por éstos y por la política.

Haciendo a un lado ahora al funcionariado político, muchos estudios han tratado sobre el lobby, los grupos de presión y los "anillos burocráticos". Se nos advierte allí sobre las conexiones personales entre funcionarios de una agencia y el empresariado susceptible de regulación.
Estos empresarios y lobbystas, controlando la agencia, logran una llegada rápida y directa a la autoridad, mientras se aseguran que la materia de regulación no quede a merced del control político de la
legislatura y los vaivenes electorales y, en cambio, quede recluida al supuesto "conocimiento experto".

Es decir, es más fácil para los intereses mejor organizados y más poderosos controlar las políticas y extender los particularismos a nivel de las agencias, en la fase de implementación, que ha nivel de la formulación en las legislaturas y/o ejecutivos.

De manera que es claro que no se resolverán los problemas de particularismo en la conducta del político y el burócrata con misiones de asistencia técnica de consultorías nacionales y extrajeras que vengan aséptica y científicamente a aplicar criterios modernos de organización. Esta forma simplista de entender al Estado comete, a nuestro criterio, el viejo error de tomar la causa por el efecto y el efecto por la causa a la vez que pretende solucionar un problema complejo y profundo, como todo lo que concierne a los hombres, aplicando, sin más, fórmulas teóricas concebidas a priori.

La división de la racionalidad política y técnica sirve, también, a los propósitos tanto de los políticos como de los técnicos. Porque esta dicotomía constituye un cómodo mecanismo de creación de "chivos expiatorios". Si una política falla, es inapropiada o se sabotea, es muy fácil echarle la culpa a la burocracia, ese aparato indefinido e impersonal donde todo el mundo sabe reina la "rutina, la ineficiencia y la corrupción". En última instancia, nunca se sabrá en qué lugar del desgastante proceso de implementación dejaron de cumplirse los objetivos previstos y debe correr con la responsabilidad.

En lo que hace a las especificidades del Estado y su Burocracia debemos tener en cuenta que su formación fue determinada por la necesidad deliberada de construir una Nación y de adaptarlo a sucesivos y distintos modelos económicos de inserción al mercado internacional.
Estos distintos patrones de
desarrollo que se intentaron en el país fueron dejando su marca en el Estado. No es nuestra intención aquí hacer un análisis de cada uno de ellos y su impacto, pero proponemos al lector imaginar la administración colonial, donde los particularismos estaban a la orden del día, pasando por el modelo liberal agro exportador a partir de la independencia y más tarde un modelo mercado internista con un fuerte componente industrial.

Estos modelos, enmarcados en un capitalismo dependiente y periférico conservaron contradicciones que hicieron necesaria una activa intervención estatal. Y estas intervenciones iban dejando su marca en los usos, costumbres y formas del Estado. Como consecuencia de estas contradicciones, el Estado se vio, por ejemplo, en la necesidad de convertirse en empleador forzado de la mano de obra que el mercado no podía absorber, en la utilización del empleo público como medio de patronazgo político y retribución de lealtades partidarias.

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